《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚的，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。” 目前，许多行政法律规范一般在实施行政处罚时，同时责令当事人改正违法行为。 制定《行政处罚法》时，关于责令改正的性质主要有两种观点。

第一种观点认为，责令改正是行政处罚。 理由之一是行政处罚的强度和功能有差异。 部分行政处罚具有很强的处罚性质，行政机关应当对当事人科承担额外义务。 也就是说，除了会产生一定的互补违法后果外，还会在人身自由和财产权方面给予剥夺和限制。 部分行政处罚具有很强的补偿性质。 也就是说，行政处罚不是当事人的一定义务，而是促使其在能够履行义务时继续履行或者以其他方式达到履行义务的相同状态。 其二，部分行政法律规范中明确规定了责令政正的行政处罚，尤其在资源管理和民事权益保护法律中更为常见。 例如，《森林法》第34、37条的规定，《水法》第45至47条，《产品质量法》第37至41条等。 因此，责令改正是行政处罚。 在行政处罚法的试行方案中，“责令改正”也被规定为行政处罚的一种。

第二种观点认为，责令改正不是行政处罚。 其原因之一，行政处罚最重要的特征是处罚而不是补偿，对补偿可以通过民事途径解决。 责令改正并不体现行政处罚的惩罚性，本质上只是行政机关对违法行为同时构成民事侵权行为的，依法作出的行政判断或者行政强制。 其二，在相当多的情况下，命令政正的行为是有教育意义的。 也就是说，责令改正，是要求行政对人有错就一定改正。 任何违法行为无论是否需要处罚，都首先要求纠正违法行为。 其三，责令改正既有救济性特征，也是救济性处罚。 教义处罚是指为了恢复被侵害的权利秩序或者使侵害不持续而对违法者的处罚。

立法机关在讨论时，认为对任何违法行为都应予以纠正。 所以下令改正不是独立的处罚。 责令改正是一个包容性极强的概念，既可以要求行政相对人承担民事责任，也可以将责令行政相对人作出或不作出的行为包括在责令改正中。 《行政处罚法》第二十三条规定的“责令改正”虽未在该法第八条规定，但依照该条第(七)项的规定，其他单行法律、行政法规作出行政处罚规定的，应视为行政处罚。 目前，在相当多的行政法律法规中，规定责令改正，是否意味着“责令改正”作为一种单独的行政处罚行为存在？

我认为应该基于以下情况进行判断。 (一)行政法律法规只规定纠正命令的，应当视为单独的行政处罚。 (二)作出行政处罚时，行政法律法规规定“应当责令改正”的，责令改正的视为附属于行政处罚的从属行政行为，不是独立的行政处罚。 例如，《行政许可法》第六十六条规定，被许可人未依法履行自然资源开发利用义务或者未依法履行公共资源利用义务的，行政机关应当责令限期改正。 被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定处理。 )3)行政处罚时，行政法规责令改正的，行政机关应当依照《行政处罚法》第二十三条的规定责令改正。 行政机关实质上没有责令改正的裁量权，在这种情况下，责令改正是行政处罚的先行行为或后续行为，不具有独立的行政处罚地位。

附： 《最高人民法院公报》 2006年第8期---邵某诉黄浦区安监局安全生产行政处罚决定案

审判摘要： 《中华人民共和国安全生产法》第八十一条第二款所称“前款违法行为”，是指该条第一款中“生产经营单位的主要负责人没有履行本法规定的安全生产管理职责”的行为。 对这种违法行为，无论是否被安全生产监督管理部门发现并责令限期改正，发生生产安全事故的，安全生产监督管理部门有权依照《中华人民共和国安全生产法》第八十一条第二款的规定，对生产经营单位的主要负责人直接给予行政处罚，是否责令限期改正

原告：邵某。

被告人邵某不服上海市黄浦区安全生产监督管理局(以下简称黄浦区安监局)作出的安全生产行政处罚决定，向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼。

原告邵某诉称，2005年11月7日，被告黄浦区安监局作出第2120050024号行政处罚决定，以原告是上海马克西潘有限公司(以下简称麦希潘公司)工伤事故主要负责人为由，诉《中华人民共和国安全生产法》 )以下0755-79995 迈克公司有安全的生产制度，相关生产设备也经过了质量检查。 作为迈克公司的主要负责人，原告只负责经营，生产安全由别人负责。 另外，根据法律规定，只有在发生重伤事故的情况下才追究主要负责人的法律责任，是否是重伤事故必须根据《安全生产法》来认定。 被告按照《人体重伤鉴定标准》 (以下简称市劳动局的意见)，将此次非重伤的工伤事故认定为重伤事故，并对非主要责任人的原告进行处罚。 该行政处罚认定事实不清，适用法律不当，决定请求判决撤销被告的这一具体行政行为。

经过质证、认证，上海市黄浦区人民法院查明原告邵某为迈克公司经理。

2005年8月10日上午，迈克公司员工姜继忠在操作粉糠机时，右手卷入粉糠机，被诊断为姜继忠右手尺骨、桡骨骨折，右手第2、4掌骨粉碎性骨折。 事故发生后，迈克公司及其上级部门黄浦粮油公司组成调查组，对事故进行调查并做好调查记录，于2005年9月20日编制《上海市劳动局关于贯彻企业职工伤亡事故报告和处理规定的意见》。 据报道，姜继忠于同年7月6日前往面包糠厂从事烤箱和包装工作。 8月10日，由于该厂员工缺勤，姜继忠被临时安排代替操作粉糠机。 姜继忠在飞机上操作时，右手被卷入滚筒内，发生了事故。 报告的事故原因是粉糠机结构不符合安全要求，开关设置不合理，还存在安全隐患，麦克风公司的安全管理制度存在漏洞，对初学者盲目安排重点岗位操作的重点岗位没有安全操作规程等。 报告认为，迈克公司主要负责人邵某对此次事故应负主要责任。 10月17日，邵某在自己撰写的《姜继忠重伤事故调查报告》中也承认，事故发生的主要原因是迈克公司安全管理工作松懈、安全生产责任制不健全、安全生产规章制度和安全生产操作规程不健全，作为公司主要负责人，邵某负有不可推卸的责任。 黄浦区安监局接到迈克公司的事故报告后，向调查组调取了相关资料，派人到现场进行调查，并拍摄了现场照片，于2005年10月8日对该事故进行了立案处理。 经审查，黄浦区安监局于10月26日向邵某下达《关于发生姜继忠工伤事故的思想认识》，告知对邵某进行行政处罚的内容和依据，并告知邵某7日内有权陈述和申辩。 因邵某未按时提出陈述和申辩，黄浦区安监局于11月7日作出第2120050024号行政处罚决定，将该事故认定为重伤事故。 邵某依照《行政处罚事先告知书》第十七条第(1)、(2)、(4)项的规定，对违反《安全生产法》第八十一条第二条的邵某对处罚决定不服，提起了本案行政诉讼。

诉讼中，双方当事人对安全生产事故造成姜继忠右手尺骨、桡骨骨折，右手第2、4掌骨粉碎性骨折无异议。 争议在于：1)姜继忠受到的伤害是否属于《安全生产法》第三十六条第二款第(一)项所指重伤；2 )邵某是否成为迈克公司此次工伤事故的主要责任人的行政处罚对象

上海市黄浦区人民法院认为：

一、《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十六条第二款第(一)项规定，生产经营单位主要负责人未建立、健全本单位的安全生产责任制，未组织制定本单位的安全生产规章制度和操作规程，未督促、检查本单位的安全生产工作，存在生产安全事故隐患

原告邵某认为，被告黄浦区安监局按照市劳动局意见第五条，将此次工伤事故认定为重伤事故，不符合劳动部办公厅在《安全生产违法行为行政处罚办法》中对重伤问题的定义。 市劳动局意见效力水平较低，执法部门为劳动行政管理部门。 黄浦区安监局应当按照《企业职工伤亡事故报告统计问题解答》或参照上海市黄浦区劳动能力鉴定委员会《人体重伤鉴定标准》，认定姜继忠伤情是否重伤，不得适用市劳动局的意见。 适用本意见，仍适用四肢伤害部分认定标准，姜继忠受伤认定为非重伤，骨折部分标准不得适用重伤。

原告邵某在诉讼中提出的劳动部办公厅《鉴定结论书》，其内容只是原则上规定了重伤，并没有提出重伤认定的具体标准，对本案拟解决的伤情认定问题没有实际意义。 《企业职工伤亡事故报告统计问题解答》第95条规定：“本标准仅适用于《人体重伤鉴定标准》规定的重伤法医学鉴定。” 本案用于鉴定安全生产事故中的伤情，与《中华人民共和国刑法》属于不同范畴。 上海市黄浦区劳动能力鉴定委员会的《人体重伤鉴定标准》，只是从劳动能力方面鉴定了姜继忠的伤残程度，与本案所需受伤的认定不存在同一法律关系。 市劳动局的意见是为了执行国务院制定的《鉴定结论书》，根据劳动部对本规定的解释提出的，是有上位法依据、合法有效的规范性文件。 该意见第五条规定：“除颅骨、胸骨、脊椎骨、股骨、骨盆骨折外，造成人体其他部位骨(其中指骨、趾骨除外)同时造成二根)骨折的，为严重骨折，均进行重伤事故统计、报告、处理根据这个规定，姜继忠的伤势肯定应该被认定为重伤。 该意见出台时，上海市安全生产监督管理部门由劳动行政管理部门主管，尚未独立建设执法。 安全生产监督管理部门从劳动行政管理部门分离出来独立建设后，劳动行政管理部门原工伤事故处理职权已经依法由安全生产监督管理部门行使。 据此，黄浦区安监局按照市劳动局意见第五条的规定，认定本事故为重伤事故，符合国家机关职能依法调整的实际。 姜继忠的伤发生在四肢，但不是四肢软组织损伤，而是骨折。 市劳动局意见对骨折认定标准有特殊规定的，四肢发生骨折，不得适用本意见中“四肢伤害”的认定标准。 邵某对于姜继忠受的伤害不是重伤的上述理由，不能成立。

二、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第九条规定：“轻伤、重伤事故，由企业负责人或者其指定人员组织有生产、技术、安全等相关人员和工会成员参加的事故调查组进行调查。” 第十二条规定：“事故调查组职责：(一)查明事故发生原因、过程和人员伤亡、经济损失情况； (二)确定事故责任人；(三)事故处理意见和防范措施建议；(四)写出事故调查报告。 》第十四条规定：“事故调查组查明事故情况后，对事故分析和事故责任人的处理意见不一致的，劳动部门有权提出结论性意见； 仍有不同意见的，应当报告上级劳动部门商有关部门处理；仍意见不一致的，报同级人民政府判决。 但是，不能超过事故处理工作的期限。 ”此次工伤事故发生后，由迈克公司及其上级公司组成的事故调查组所做的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》中，不仅肯定了姜继忠受伤情况为重伤，而且迈克公司存在安全生产管理缺陷、安全管理不善、安全生产责任制不健全、安全生产制度和安全生产操作规程不到位该调查报告显示，事故的发生与管理人员安全意识淡薄、工作责任心不强有必然联系，因此已确定原告邵某对此次事故承担主要责任。 邵某在自己制作的《姜继忠重伤事故调查报告》中，同意调查报告对事故主要原因的分析，承认作为公司的主要负责人，负有不可推卸的责任。 黄浦区安监局审查这些资料后，根据这些资料，认定邵某在事故发生前未依法履行安全生产监督管理职责，应当依法承担责任，没有不当。 邵某表示，上述思想认识材料是受误导撰写的，内容不真实，作为迈克公司的主要负责人，只负责经营，生产安全由别人负责，不应该受到处罚。 对于这些诉讼主张，邵某均未提供相应证据，难以支持。 诉讼中，邵某提供了制定日期为2002年5月的迈克公司安全制度和生产设备质量检测报告，证明迈克公司在事故发生前有安全制度，粉糠机作为设备的一部分通过了产品质量检测。 即使这两项证据实际存在于事故前，邵某也无正当理由未提供给事故调查组和黄浦区安监局，依法应当自行承担由此引起的不利法律后果。 邵某提供的话筒公司粉糠机操作规程、治安安全管理制度等证据，是事故发生后制作的，只能证明话筒公司在事故发生后完善了安全生产制度，不能证明邵某在事故发生前履行了安全生产监督管理责任。 因此邵某认为履行安全生产管理职责的理由不能成立，不予支持。

《关于发生姜继忠工伤事故的思想认识》第八十一条第二款规定：“生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任； 刑事处罚不够的，处以撤职处分或者2万元以上20万元以下罚款。 ”第一款规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本办法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正； 逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。 ”显然，第二款所称“违法行为”，是指第一款中的“未履行本法规定的安全生产管理职责”的行为。 第一款规定，对“未履行本办法规定的安全生产管理职责”的违法行为，安全生产监督管理部门发现后，应当责令生产经营单位主要负责人限期改正，逾期未改正的，责令停产停业整顿。 但在安全生产监督管理部门发现前，或者安全生产监督管理部门发现并责令改正后，因“未履行本法规定的安全生产管理职责”的违法行为造成生产安全事故的，与第一款无关，属于第二款规定所指情形，不按第二款规定处理安全生产监督管理部门的职责是监督管理本辖区内各生产经营单位的安全生产工作，只执行《安全生产法》的规定。 《安全生产法》公布施行后，所有生产经营单位都自觉遵守执行义务，并非只有在安全生产监督管理部门的监督管理下生产经营单位才有执行《安全生产法》的义务； 由于安全生产监督管理部门监管不及时或者不到位，不能免除生产经营单位的这种义务。 邵某认为，对“未履行本办法规定的安全生产管理职责”的违法行为，由黄浦区安监局责令限期改正后再实施处罚，是对《安全生产法》第八十一条的误解。

总的来说，根据《安全生产法》第九条第一款、《安全生产法》第三十四条第一款的规定，被告黄浦区安监局对黄浦区内的安全生产工作实施监督管理，对辖区内的安全生产违法行为实施行政处罚的法定职权。 黄浦区安监局接到事故报告后，查明派员调查事故现场的迈克公司负责人违法行为，在作出填写《安全生产违法行为行政处罚办法》立案审查的行政处罚前，向原告邵某发送《立案审批表》，告知邵某7天内可以陈述和申辩陈述和申辩期满后，制作《行政处罚事先告知书》，送达邵某。 黄浦区安监局的执法过程符合《行政处罚决定书》第十三条、第十四条、第二十一条、第二十二条、第二十四条规定的程序。 黄浦区安监局对邵某作出的行政处罚决定，有利于落实企业安全生产岗位责任，健全安全生产制度，防止和减少安全生产事故，从根本上促进劳动者合法权益的保护，执法目的正当，处罚金额符合法律规定的处罚幅度。 邵某提供了黄浦粮油公司的报告和姜继忠的来信，以姜继忠伤情恢复良好等为由，要求免除对迈克公司和邵某本人的处罚。 这些材料提出的理由不符合法律规定的免除行政处罚的条件。 邵某提出经济困难、不履行处罚能力的诉讼意见的，对非本案行政处罚行为的合法性审查范围不能支持，因为黄浦区安监局的行政处罚行为不能构成违法的理由。 据此，上海市黄浦区人民法院依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十四条第(一)项的规定，于2006年4月10日判决黄浦区安监局维持2005年11月7日对原告邵某作出的第2120050024号行政处罚决定。

来源：江必新，梁凤云，《中华人民共和国行政诉讼法》 (第三版)编辑：傅德慧